Идеологически статья абсолютно нейтральна.
О возможном пути реформирования избирательной системы
В последние годы в России не прекращается перманентное реформирование системы выборов в Государственную думу, региональные органы представительной власти, формирования Совета Федерации и т.д. Наиболее значимые решения, принятые в этой области – отмена порога явки на выборах, отмена одномандатных округов и переход к выборам исключительно по партийным спискам, повышение с 5 до 7% проходного барьера для партий, отмена избирательных блоков, ликвидация в избирательных бюллетенях графы «против всех», установление минимальной численности политических партий в 50 тыс. членов, запрет для депутатов перехода из одной фракции в другую, а ещё раньше – замена в Совете Федерации губернаторов и глав законодательных собраний субъектов федерации специально назначенными ими лицами. Попутно заметим, что решение о переходе на пропорциональную систему выборов в Госдуму было принято благодаря голосам партии «Единая Россия», которая всего лишь несколькими годами ранее выступала, напротив, за отмену партийных списков и переход к мажоритарной системе. Но здесь рассуждения о причинах такого поворота неуместны. Отметим лишь, что против обеих систем неоднократно высказывались более чем весомые аргументы.
Действительно, в одномандатных округах, как часто подчёркивают противники мажоритарной системы, часто побеждают так называемые «денежные мешки», люди, идущие в парламент с одной целью – лоббировать собственные экономические интересы. Очень часто среди них встречаются и кандидаты, откровенно не дружащие с законом. Выборы в округах очень часто превращаются в «битвы политтехнологий», когда всё зависит не от реальных заслуг кандидата перед населением и не от представленной им программы, а от способностей имиджмейкеров и вложенных в избирательную кампанию средств. С другой стороны, само население часто воспринимает депутата-одномандатника исключительно как «народного заступника», к которому можно в случае чего обратиться за помощью, а не как законодателя и, тем более, не как представителя определённой политической силы, определённой идеологии, которую он будет отстаивать в высшем органе государственной власти. Условно говоря, легко себе представить такого депутата, который отлично защищает интересы избравшей его территории, но при этом – как представитель определённой политической силы – голосует за такие законы, которые едва ли могут понравиться большинству его избирателей. На примере действующей IV Государственной думы мы видим, что очень многие депутаты, прошедшие по округам как независимые кандидаты, вступили во фракцию «Единая Россия», на что население едва ли их уполномочивало. Это же относится и ко многим депутатам, избранным от политических партий-аутсайдеров (от СПС и «Яблока» до Аграрной партии и Партии пенсионеров).
Кроме того, если отнестись к демократии чисто арифметически («поверить алгеброй гармонию»), нетрудно заметить, что при мажоритарных выборах «своего» представителя в парламенте получает меньшее число избирателей, чем при пропорциональных. За четыре партии, преодолевшие 5-процентный барьер на выборах 2003 года, в сумме проголосовало свыше 70%. В 1999 году для шести партий и блоков эта цифра превышала 81%. Я думаю, излишне говорить, что мало кто из одномандатников может похвастаться такой поддержкой (в среднем за лидирующего кандидата голосуют 30-40% избирателей данного округа). Таким образом, пропорциональная система действительно обеспечивает пропорциональное представительство различных идеологий, бытующих в общественном сознании.
Но и против чисто пропорциональной системы высказываются не менее обоснованные возражения. Даже в том варианте, который предложен сегодня (разделение партийного списка на 100-158 мелких региональных групп), она не обеспечивает реального представления интересов отдельных регионов. Мы знаем, например, что партия «Единая Россия» в 2003 году поставила вторым номером в Восточно-Сибирской региональной группе кандидатуру А. Кокошина, который, при всём к нему уважении, не имеет к Сибири никакого отношения. Иркутянина А. Буренина, наоборот, почему-то записали в Свердловскую региональную группу. И такие примеры довольно многочисленны, причём не только в «Единой России». КПРФ поставила красноярца П. Романова во главу Северо-Кавказского списка, список «Родины» на Среднем Урале возглавил тюменец Н. Павлов, а в Волго-Вятском районе, напротив, свердловчанин В. Исаков. В каждом конкретном случае можно гадать о причинах этих странностей, но ясно, что для интересов отдельных регионов всё это не очень выгодно.
Как довод для перехода на чисто пропорциональную систему представительства высказывалась точка зрения, что он приведёт к «укреплению партийной системы». Но этот довод весьма сомнителен: о каком «укреплении» может идти речь, если партии в значительной степени лишаются обратной связи с народом? Избиратель в ещё большей степени, чем при мажоритарных выборах, становится жертвой «политтехнологий», только применяемых уже в масштабе целой страны. Он вынужден голосовать за абстрактную политическую партию, о кандидатах которой имеет лишь смутное представление. Яркий пример здесь – ЛДПР, получающая довольно значительный процент на выборах, но в течение последних трёх созывов представленная максимум одним депутатом-одномандатником (иногда эта цифра сокращается до нуля). Голосуя за ярких лидеров или абстрактные лозунги, избиратель не задумывается о том, каких конкретно людей он при этом наделяет депутатскими мандатами (а кандидатов с сомнительными прошлым и настоящим среди «списочников» едва ли меньше, чем среди одномандатников). При пропорциональной системе партия перестаёт работать в регионах, ей нужны только политтехнологи, обеспечивающие успех на федеральном уровне. Таким образом, партия превращается в аппарат по переработке денежных знаков в депутатские мандаты. Едва ли это идёт на пользу стране в целом.
Итак, сейчас голосование по партийным спискам и по одномандатным округам, хоть и проходит одновременно, но фактически разделено. Избиратель редко увязывает свои партийные предпочтения и поддержку того или иного кандидата в округе, и примеров тому – тьма. Задача состоит в том, чтобы сделать выбор избирателя более осознанным, объединив не только по времени, но и по сути, голосование по партийному списку и по округу. Именно к этому направлены предлагаемые мною изменения. Заранее скажу, что все они находятся в рамках ныне действующей конституции и не требуют существенных затрат.
С моей точки зрения, выборы в Государственную думу необходимо проводить в два тура. Эта система (она применяется, например, во Франции) позволяет точнее выразить волю избирателей, избежав такой ситуации, когда 15-20% от пришедших на участки определяют, кто будет представлять данный округ в парламенте.
В первом туре избиратель получает один бюллетень, в котором представлены участвующие в выборах партии и – в тех же строках – кандидаты от этих партий по данному избирательному округу. Право выдвижения кандидатов, таким образом, предоставляется только политическим партиям. Кому-то это, может быть, покажется недемократичным, но, по моему мнению, избиратель не должен голосовать за «кота в мешке». Он имеет право знать, каких политических взглядов придерживается тот или иной кандидат – он ведь выбирает не просто «хорошего парня», а члена парламента (об этом уже говорилось в начале статьи). Голосуя одновременно и за партию, и за кандидата от неё в одномандатном округе, избиратель вынужден будет гораздо серьёзнее обдумать свой выбор. Это позволит избежать и победы партий-«мыльных пузырей», не имеющих реальной опоры в регионах, и успеха кандидатов с неясной политической позицией.
Допустимо, с моей точки зрения, и создание избирательных блоков. Их противники приводили довод, что под маркой того или иного блока в парламент приходят силы, не столь популярные в народе, чтобы выступать под своим настоящим именем. Но в данном случае нет нужды из-за этого запрещать блоки: достаточно записать в законе, что название блока может состоять только из названий сформировавших его партий (например, не блок «Родина», а «Блок Партии российских регионов, Партии национального возрождения “Народная воля” и Социалистической единой партии России»). При предлагаемой системе создание блоков, по сути, поощряется, так как каждое избирательное объединение (партия или блок) должно выдвинуть своего кандидата в каждом из одномандатных округов, что для небольшой партии довольно затруднительно. Что касается минимальной численности партии, то её было бы целесообразно снизить с 50 тысяч человек (кроме «Единой России» и КПРФ, ни одна партия реально не имеет такого количества членов, хотя многие об этом официально заявляют), к примеру, до 20 тысяч. Но сам этот порог, безусловно, нужен, иначе мы вернёмся к 1995 году с его 43 списками (аналогичная ситуация сейчас на Украине). Кстати, этот минимальный барьер делает необязательными сбор подписей или внесение залога, поскольку его может преодолеть только незначительное число партий. Это, в свою очередь, позволит удешевить избирательную кампанию и сократить её во времени (например, 15 дней на выдвижение кандидатов съездами партий и 30 дней на агитацию).
Итак, при подсчёте голосов выявляются два кандидата, вышедшие в этом округе во второй тур. В масштабах всей страны суммируются голоса, поданные за кандидатов от каждого избирательного объединения, и таким образом определяется, какие партии и блоки преодолели проходной барьер (считаю, что оптимальная его величина – 5%).
Во втором туре избиратель получает уже два бюллетеня. В первом ему предстоит сделать выбор из двух оставшихся кандидатов по одномандатному округу. Естественно, в том случае, если лидирующий кандидат уже в первом туре получил свыше 50%, второй тур по округу не проводится. Во втором бюллетене должны быть представлены партии и блоки, уже преодолевшие пятипроцентный барьер – таким образом те, кто проголосовал за партии, не прошедшие в парламент, получают возможность ещё раз выразить свои предпочтения. Ни один голос не должен пропасть. Места в Думе распределяются между избирательными объединениями уже в соответствии с результатами второго тура.
При этом списки кандидатов не составляются по произволу партийного руководства. Приоритетное право на занятие депутатских мест по партийным спискам получают кандидаты, баллотировавшиеся также по одномандатным округам. В списках не должно быть «первой тройки» и вообще общефедеральной части. Каждому субъекту федерации выделяется фиксированное количество мест в парламенте, пропорциональное количеству населения. Отняв от этого числа количество одномандатных округов, образованных на территории данного субъекта, мы получаем число мест, зарезервированных за ним по партийным спискам. Если же численность населения региона слишком мала, чтобы он мог быть представлен и по округу, и по списку, он вместе с соседним крупным субъектом федерации составляет региональную группу (например, Усть-Ордынский АО с Иркутской областью).
В рамках региональной группы или отдельного субъекта федерации каждое избирательное объединение выдвигает список кандидатов по одномандатным округам и резервный список, в котором кандидаты расположены в определённом партийным съездом порядке. Право на занятие депутатских мест по спискам предоставляется кандидатам, не победившим в одномандатных округах, но набравшим больший процент, чем другие кандидаты от данной партии в этом регионе. Если же число мест, полученных партией по спискам, превосходит число проигравших кандидатов в округах, депутатские мандаты передаются кандидатам из резервного списка.
Таким образом, не половина, а подавляющее большинство депутатов будут представлять конкретные одномандатные округа, и у партийных руководителей останется мало возможностей торговать депутатскими мандатами по своему усмотрению. Кроме того, здесь мы вносим определённый элемент преференциальной системы (открытый список), полнее учитывающей реальную волю избирателей. Далее, партии не смогут ставить во главе списка так называемые «паровозы» – кандидатов, обеспечивающих партии дополнительные голоса, а после избрания отказывающихся от мандата. Партийные лидеры вынуждены будут обращаться за поддержкой напрямую к избирателям конкретного округа, что, несомненно, укрепит связи между партиями и населением.
Что касается перехода депутата из одной фракции в другую, то при такой системе он вполне допустим, потому что избиратели, как уже указывалось, голосуют не за абстрактную партию, а за конкретного кандидата в своём округе. Получив доверие народа, он не обязан во всех случаях подчиняться партийному руководству.
Надо также остановиться на судьбе графы «против всех». С моей точки зрения, для пропорциональных выборов она совершенно излишня, поскольку эти голоса реально никак не учитываются. Она используется только как средство «увода» голосов у оппозиции, так как трудно себе представить, чтобы значительное число из голосующих «против всех» предпочло бы поддержать «партию власти» (почему сейчас решение об отмене этой графы приняла «Единая Россия» – это другой вопрос). Поэтому в рамках предложенной мною системы в первом туре голосования и во втором туре при голосовании за партийные списки этой графы быть не должно. Но во втором туре голосования по одномандатному округу её следует оставить, поскольку в том случае, если большинство избирателей откажут в доверии обоим кандидатам, в округе будут назначены повторные выборы, на которых будет шанс избрать кого-либо более подходящего (при том что эти кандидаты, вполне вероятно, займут места по партийным спискам).
Следует сказать несколько слов и о принципах формирования Совета Федерации. Сейчас предлагаются различные варианты перехода к его выборности, при том что их авторы изо всех сил стремятся не нарушить Конституцию. Между тем в статье 95, п. 2 ясно сказано: «В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации, по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти». Выход из этой коллизии мне представляется довольно простым. Нужно, как и сейчас, назначать представителей в Совет Федерации от главы исполнительной власти и от представительного органа субъекта федерации, но не произвольно, а только из числа действующих депутатов Государственной думы (и, естественно, действующих членов Совета Федерации). Таким образом, и конституционные нормы соблюдаются, и все «сенаторы» будут из числа лиц, избранных народом. Для того, чтобы депутаты соглашались на переход из нижней палаты в верхнюю (сейчас такие случаи единичны), конечно, нужно принять ряд мер по обеспечению положения члена Совета Федерации (запрет на его досрочный отзыв без особых обстоятельств, фиксация срока полномочий и т.п.).
Итак, мне представляется, что изложенный здесь проект реформы избирательной системы позволяет существенно её оздоровить, совместив все достоинства мажоритарной и пропорциональной систем и исключив их основные недостатки. Надеюсь, что политические партии и все заинтересованные лица обратят на него внимание.
Павел Петухов
http://ismi.ru/pk/index.php?IDE=2551